الأداء التشريعي للمجالس التشريعية العربية (دراسة مقارنة)
عزّة وهبة

أوكلت المادة السادسة عشر من الدستور اللبناني إلى مجلس النواب أمر ممارسة السلطة التشريعية ، حيث نصت على أن " تتولى السلطة المشترعة هيئة واحدة هي مجلس النواب "، و نصت المادة 24 من الدستور على أن مجلس النواب يتألف من " نواب منتخبين يكون عددهم و كيفية انتخابهم وفقاً لقوانين الانتخاب المرعية الإجراء ، وإلى أن يضع مجلس النواب قانون انتخاب خارج القيد الطائفي ، توزع المقاعد النيابية وفقاً للقواعد التالية :
1-بالتساوي بين المسلمين و المسيحيين .
2- نسبياً بين طوائف كل من الفئتين .
3- نسبياً بين المناطق .
و بصورة استثنائية ، و لمرة واحدة ، تملأ بالتعيين دفعة واحدة ، و بأكثرية الثلثين من قبل حكومة الوفاق الوطني ، المقاعد النيابية الشاغرة بتاريخ نشر هذا القانون ، و المقاعد التي تستحدث في قانون الانتخاب ، تطبيقا للتساوي بين المسيحيين و المسلمين، وفقاً لوثيقة الوفاق الوطني، ويحدد قانون الانتخاب دقائق تطبيق هذه المادة ".

يستفاد من هذه المادة أن الدستور اللبناني قد ترك صراحة أمر تحديد عدد النواب و طريقة انتخابهم للقوانين الانتخابية ، و هو ما يعني أن المشرع الدستوري ، عندما لم يجزم في هذه الأمور في صلب الدستور ، بل أحالها إلى القوانين العادية ، كان يقصد تجنب جمودها ، و تسهيل مسايرتها للمستجدات التي قد تطرأ مع الزمن و مع تغير الظروف33.

إلا أن هذا الأمر أدى إلى نتيجتين هامتين في الواقع العملي :
أولاهما : عدم ثبات عدد أعضاء مجلس النواب ، حيث كان عدد أعضاء مجلس النواب يتغير وفقاً للتعديلات التي كانت تجرى على القوانين الانتخابية ، و لذا نجد أن عدد أعضاء مجلس نواب 1929 كان 45 عضواً ، انخفض إلى 25 عضواً في مجلس 1934 ، ثم ارتفع مرة أخرى إلى 63 عضواً في مجلس 1937 ، إلى أن صدر القانون رقم 154 بتاريخ 23 يوليو 1992 ، الذي رفع عدد أعضاء مجلس النواب من 108 عضواً إلى 128 عضواً34. و هو نفس العدد الذي حافظ عليه القانون الانتخابي الأخير الصادر في ديسمبر 1999.
ثانيتهما : الأهمية الكبيرة التي تحظى بها التعديلات التي تجرى على القوانين الانتخابية ، و التي عادة ما تثير عددا كبيرا من المشكلات بين مختلف الطوائف و الأحزاب السياسية في لبنان ، و أيضاً بين الحكومة و السلطة التشريعية ، نظرا للنتائج الخطيرة التي سوف تترتب على هذه التعديلات فيما يتصل بعدد أعضاء المجلس و بالتوازن بين مختلف القوى السياسية الفاعلة في لبنان .

و لهذا نجد أن عددا من القوى الفاعلة في النظام السياسي اللبناني من المارون و المسلمين و بعض قوى اليسار ، قد قاطع الانتخابات التي أجريت في 1992 ، نظرا لاعتراضه على بعض مواد القانون الانتخابي ، و أيضا لرأى هذه القوى ضرورة الإعداد للانتخابات على مهل بما يتيح التوصل لقانون للانتخابات متفق عليه ، وينسجم مع اتفاق الطائف ، فيما يتعلق بتحديد الدوائر الانتخابية على أساس المحافظة بدلا من نظام الأقلية المعمول به في لبنان منذ الاستقلال35.

و هو ما أدى إلى انخفاض نسبة مشاركة الناخبين في التصويت ، حيث لم تتجاوز هذه النسبة 30 % من إجمالي أعداد الناخبين ، و هي النسبة التي ارتفعت إلى 44% في الانتخابات التشريعية التي أجريت في 1996 بعد أن أجريت عدة تعديلات على القانون الانتخابي جعلت بعض القوى - باستثناء أقطاب المعارضة الموارنة - تتراجع عن موقفها الداعي إلى مقاطعة الانتخابات ، حتى أن رموز المقاطعة في انتخابات عام 1992 ، كانوا في مقدمة الداعين إلى هذه المشاركة ، ترشيحاً و اقتراعاً 36 .

1- القانون الانتخابي الأخير في لبنان
أقر مجلس النواب اللبناني في الثاني و العشرين من شهر ديسمبر 1999 قانوناً انتخابيا جديدا للانتخابات النيابية المقرر عقدها في 15 أغسطس و 15 أكتوبر 2000 ، و قد أثار ذلك القانون جدلا كبيرا في الأوساط السياسية اللبنانية لما له من تداعيات سياسية خطيرة على النظام السياسي اللبناني و مستقبل الديمقراطية بها ، حيث انقسم اللبنانيون ما بين مؤيد و معارض للقانون ، و لم يحسم ذلك الجدل إلا بعد انتهاء المهلة القانونية المقررة دستورياً للطعن فيه أمام المجلس الدستوري ، حيث لم يتمكن النواب المعارضون للقانون من استيفاء وثيقة الطعن بتوقيعات عشرة من أعضاء مجلس النواب اللبناني37.

و قد كانت قضية تقسيم لبنان إلى 14 دائرة انتخابية على خلاف القانون السابق الذي كان يقسم لبنان إلى خمس دوائر تقليدية معروفة منذ أمد بعيد على أساس المحافظات ، هي أخطر القضايا المثيرة للجدل في القانون الانتخابي الجديد ، حيث لم يستند هذا التقسيم إلى معايير محددة ، و قد انقسم أعضاء مجلس النواب إلى فريقين إزاء مشروع القانون ، فقد اعتبر المؤيدون أن إقرار مشروع القانون أمر إيجابي في ظل الظروف و المتغيرات الإقليمية المستجدة ، و أن مواد القانون جاءت حسب مقتضيات الأحوال العامة التي تشهدها الساحة اللبنانية محليا و إقليمياً ، أما المعارضون للقانون من أعضاء مجلس النواب ، فمنهم من اقتصرت معارضته داخل مجلس النواب و منهم من عارض بالطعن في القانون أمام المجلس الدستوري ، و تركزت انتقاداتهم للقانون في أنه لا يشكل أي قاعدة للاستقرار القانوني و الانتخابي على الأمدين المتوسط و البعيد ، كما أنه لا يحقق الاندماج الوطني الذي لا يتحقق إلا بجعل لبنان كله دائرة انتخابية واحدة38.

و تكمن خطورة القانون الانتخابي الجديد في تداعياته على المسألة الطائفية التي تمثل علة النظام السياسي اللبناني ، إذ أن من شأن تقسيم لبنان إلى 14 دائرة انتخابية حسب نص القانون الانتخابي الجديد تكريس الانقسام الطائفي على أساس جغرافي ، بدلا من تحقيق الاندماج القومي عن طريق الدائرة الكبيرة ، فضلا عن أن النخب السياسية القائمة رأت في القانون الجديد محاولة لتغيير النخب السياسية القائمة و التي تمثل الانقسامات الطائفية الحزبية التي كانت سبباً في الحرب الأهلية ، و استبدالها بنخب جديدة تتفق مع العهد الجديد للرئيس إميل لحود، الذي يريد استكمال عهده بسياسيين جدد لا يمثلون تلك الانقسامات39.

2- اتفاق الطائف و توسيع سلطات البرلمان
أقر مجلس النواب اللبناني في 21 أغسطس 1990 تعديلات دستورية جديدة بناءً على اتفاق الطائف ، و هي التعديلات التي صدق عليها الرئيس إلياس الهراوي في سبتمبر من نفس العام ، و التي اعتبرها كثير من المحللين إعلاناً عن إنشاء الجمهورية اللبنانية الثانية . و قد حققت هذه التعديلات المساواة في التمثيل البرلماني بين المسلمين و المسيحيين ، كما وسعت من سلطات و اختصاصات البرلمان في مواجهة السلطة التنفيذية ، مما أضفي على النظام السياسي اللبناني صبغة برلمانية أكثر منها رئاسية ، و ذلك من النواحي التالية :
أولا: أصبح للمجلس دور كبير في عملية اختيار رئيس الوزراء ، فعلى الرغم من أن رئيس الجمهورية ما زال هو الذي يتولى تعيين رئيس الوزراء ، إلا أنه لم يعد ينفرد باختياره ، و إنما يتم اختياره بناء على مشاورات بين الرئيس و المجلس .
ثانياً : أصبح المجلس هو السلطة الوحيدة التي تملك حق عزل رئيس الوزراء .
ثالثاً : تم تعديل الطريقة التي يتم بها نظر مشروعات القوانين ذات الصفة العاجلة ، فأصبح هناك متسع من الوقت أمام المجلس لنظر هذه المشروعات ، كما أصبحت له سلطة تقديرية في إسباغ صفة الاستعجال على مشروع القانون من عدمه .
رابعاً : زيادة فاعلية دور رئيس المجلس ، حيث أصبحت مدة رئاسة المجلس أربع سنوات ، الأمر الذي يعطي الرئيس فرصة واسعة لتدعيم مكانته داخل المجلس ، مما يزيد من قدراته التفاوضية في مواجهة الرئيس و رئيس الوزراء40.

و قد كان تعزيز دور كل من مجلس النواب و رئاسته و مجلس الوزراء ورئاسته تعبيراً عن ضرورة إحداث التوازن بين القيادات الثلاث ( الرئيس ، رئيس مجلس النواب ، رئيس الوزراء ) تحقيقاً لمبدأ المشاركة فيما بينها ، باعتبار أن هذه الرئاسات مخصصة - عرفاً دون نص - للطوائف الثلاث ( الموارنة ، الشيعة ، السنة ) ، و باعتبار هذا التوازن يمثل جزءاً من الوفاق الوطني41.

3- الاختصاص التشريعي لمجلس النواب
لا تختلف الاختصاصات التي يمارسها مجلس النواب اللبناني عن الاختصاصات العامة التي تمارسها كافة المجالس النيابية في مختلف دول العالم ، و هي الاختصاص التشريعي ، و المالي ، و الرقابي .
وقد نظم كل من الدستور اللبناني و اللائحة الداخلية للمجلس أمر تنظيم ممارسة المجلس لاختصاصاته في المجالات الثلاث ، و بالنسبة للاختصاص التشريعي ، فقد أوكلت المادة السادسة عشر من الدستور اللبناني إلى مجلس النواب أمر ممارسة السلطة التشريعية ، حيث نصت على أن " تتولى السلطة المشترعة هيئة واحدة هي مجلس النواب " ، و نصت المادة الثامنة عشر من الدستور على حق المجلس - و مجلس الوزراء - في اقتراح القوانين ، و ألا ينشر قانون ما لم يقره المجلس .

4- مجلس النواب اللبناني و حق تعديل الدستور
نجد أن مجلس النواب اللبناني يتمتع بميزة تشريعية فيما يتصل بتعديل الدستور - دون وجود إجراءات معقده في هذا الشأن - فمن حق الحكومة أن تتقدم إلى المجلس بمشروعات قوانين للتعديل في الدستور شريطة أن يحظي مشروع التعديل على موافقة أغلبية ثلثي أعضاء الحكومة ، و هو ذات الحق المكفول لأعضاء المجلس أيضاً ، فقد نصت المادة 77 من الدستور على حق المجلس في طلب إعادة النظر في الدستور ، على أن يتم ذلك في عقد عادي ، و بناءً على اقتراح عشرة أعضاء على الأقل ، و أن يحظي هذا الاقتراح على موافقة ثلث أعضاء المجلس حتى يمكن مناقشته ، مع ضرورة أن يتم تحديد و ذكر المواد و المسائل التي يتناولها الاقتراح بصورة واضحة ، ثم يبلغ رئيس المجلس هذا الاقتراح إلى الحكومة طالبا إليها أن تضع مشروع قانون في شأنه خلال أربعة أشهر على الأكثر ، مع اشتراط ضرورة أن يحظى هذا الاقتراح على موافقة ثلثي أعضاء الحكومة ، ، و إذا رفضته الحكومة و أعادته إلى المجلس لدراسته ، فإذا وافق عليه المجلس بأغلبية ثلاثة أرباع أعضائه ، يتعين على رئيس الجمهورية إما أن يجيب المجلس إلى ما طلب ، أو أن يطلب إلى رئيس الوزراء حل المجلس و إجراء انتخابات جديدة خلال ثلاثة أشهر ، فإذا أصر المجلس الجديد على التعديل وجب على الحكومة الانصياع و طرح مشروع التعديل في مدة أربعة أشهر . ثم فصلت المادتان 78 ، 79 ، إجراءات مناقشة اقتراحات التعديل في الدستور ، حيث نصت المادة الثامنة و السبعون من الدستور على أنه " إذا طرح على المجلس مشروع قانون يتعلق بالتعديل في الدستور يجب عليه أن يثابر على المناقشة حتى التصويت عليه قبل أي عمل آخر ، على أنه لا يمكنه أن يجري مناقشة أو أن يصوت إلا على المواد و المسائل المحددة بصورة واضحة في مشروع القانون الذي يكون قدم له ، و اشترطت المادة 79 عدم جواز قيام المجلس ببحث أو التصويت على مشروعات قوانين التعديل في الدستور بدون وجود أغلبية ثلثي أعضائه ، و يجب أن يكون التصويت بالأغلبية ذاتها .

5- مراحل سن التشريع
أ - اقتراح القوانين : في لبنان كما في شتي برلمانات العالم يتم التفرقة بين مشروعات القوانين الواردة من الحكومة و تلك الواردة من الأعضاء ، حيث تسمى تلك الواردة من الحكومة مشروعات قوانين ، أما المقدمة من الأعضاء فيطلق عليها اقتراحات بقوانين ، وإن كان الدستور و اللائحة الداخلية لم يعطيا أفضلية لأي منهما على الآخر .

و قد نصت اللائحة الداخلية للمجلس الصادرة في أكتوبر 1994 على أن تقدم اقتراحات القوانين المقدمة من الأعضاء إلى رئيس المجلس ، و لا يجوز أن يوقع اقتراح القانون أكثر من عشرة نواب ( المادة 101 ) .

ب - المناقشة و التصويت بعد ذلك يقوم رئيس المجلس بإعلام المجلس بالاقتراحات و المشروعات الواردة من الأعضاء و من الحكومة ، ثم يقوم بإحالة اقتراح أو مشروع القانون إلى اللجنة أو اللجان المختصة فور تقديمه ، إ لا إذا كان النظام ينص على أصول خاصة ، و يتولى رئيس المجلس إحالة مشروعات القوانين الواردة من الحكومة إلى اللجان المختصة لدراستها و إعداد تقارير عنها ( المواد 26 ، 102 ) .

و تقوم اللجنة المختصة بدراسة الاقتراحات و المشروعات المحالة إليها مادة مادة ، وتعد تقريراً يحوي أراء أعضائها بشأن مشروع القانون أو الاقتراح المحال إليها في مدة أقصاها شهر من تاريخ إحالته إليها ( المواد 38 ، 41 من اللائحة ) ، ثم تعيده إلى المجلس لمناقشته مناقشة عامة ، حيث يتلى أولا المشروع موضوع المناقشة ، فتقرير اللجنة المختصة و التعديلات التي اقترحتها ، ثم يعطى الكلام للنواب ( المادة 56 من اللائحة ) ، ثم تتم مناقشته مادة مادة و يجب الحصول على الأغلبية المطلقة من نصاب الجلسة لإقرار مشروع أو اقتراح القانون ، ما لم يحدد الدستور أو القانون أغلبية خاصة ، و يجري التصويت على مشاريع القوانين مادة مادة بطريقة رفع الأيدي ، و بعد التصويت على المواد ، يطرح الموضوع بمجمله على التصويت بطريقة المناداة بالأسماء ( المواد 81 ، و 82 من اللائحة ) ، كما أنه من حق المجلس قبل التصويت على مشروع أو اقتراح قانون أن يقرر إعادته إلى اللجنة التي درسته أو إلى لجنة أخرى أو لجان مشتركة لإعادة النظر فيه في ضوء المناقشات التي جرت ووضع تقرير جديد بشأنه خلال عشرة أيام على الأكثر ( المادة 83) .

ج - استرداد مشروعات و اقتراحات القوانين فيما يتصل بمشروعات القوانين المقدمة من الحكومة ، فقد نصت المادة (103) على أنه لا يجوز استرداد مشروعات القوانين المقدمة بمرسوم جمهوري قبل التصويت عليها نهائيا إلا بموجب مرسوم جمهوري آخر ، أما اقتراحات القوانين المقدمة من الأعضاء ، فإن من حق العضو التقدم بطلب خطي إلى رئيس المجلس لاسترداد الاقتراح المقدم منه ، و لرئيس المجلس أن يجيبه إلى ما طلب ، ما لم يكن المجلس قد شرع في مناقشة هذا الاقتراح ، أما إذا كان المجلس قد بدأ في المناقشة ، يكون القرار للمجلس في إجابة العضو إلى طلبه من عدمه ، و إذا تبنى الاقتراح المطلوب استرداده و لو عضو واحد ، وجب على المجلس متابعة النظر فيه 42 .

و نصت المادة 38 من الدستور على عدم جواز إعادة طرح أي اقتراح بقانون مقدم من أحد السادة الأعضاء على المجلس في نفس الدور الذي رفض فيه .